燕继荣：国家治理现代化的新探索

一、改革解读的原则

如何解读本轮机构改革？首先要把它放在中国综合改革的背景之下。中国改革已经走过了40年，到目前，大家都有基本共识，那就是我们需要全面深化改革。中国改革需要一个升级版，这个升级版是什么样？它应该针对和解决哪些问题？对以往的改革到底该怎么看？我觉得这些问题在理论上没有完全想清楚，或者，至少目前我们在思想上还没有形成一致的看法。到底要如何来总结这40年的改革，各个机构都在跃跃欲试，我们期待能够有一个一致的基调。

我们如何来评价改革，按照一般的理解，目的论是评价一个事情主要的依据。所谓目的论的评价，就是依据行为目的和议题设定来评估行为本身。从宏观角度来说，一项改革可能出于不同的目的，具体可能是基于人民的需要，基于社会的需要，基于政府的需要，基于政权的需要。如果从国家治理现代化这样一个总目标来衡量，如何评估本次改革？既然总的目标是要实现一个远景规划，即到本世纪中叶实现现代化，那么，中国离现代化国家还有多远，还有哪些短板需要补上？只有对这些问题进行系统梳理，才好更充分地阐释本次改革的意义。

对这次党和国家机构改革的解读，需要坚持一些基本原则。

第一，应放在国家治理现代化大背景之下去解读。中华民族伟大复兴和“两个百年梦想”的实现，需要再造国家治理体系和治理能力，此次党和国家机构改革，就是对构建国家治理体系的新探索。

第二，应放在国家治理综合改革背景之下去解读。此次机构改革，并不是完成行政体系功能调整的单项任务，它是党的十八届三中全会以来全面深化改革的进一步延展，是涉及党政军群社各个系统的综合改革。

第三，应以问题为导向正面解释改革的现实针对性。党政军群的一体化考虑，结构功能优化调整的考虑，弥补管理功能短缺的考虑，应对国际变化的考虑，这些考虑如何体现、如何与改革方案对应，需要有明确说明。

第四，应辅之以系列改革的积极承诺为条件，如宪法宣誓、公开机制、决策机制、监督考核机制的实施和完善等。这次党和国家机构改革涉及机构的调整，涉及宪法的修改，这些动作都很大。动作大必然会引起各种各样的反应，这就需要决策机构以更加积极的承诺作为配合，以消除社会不必要的疑虑。

第五，应凸显现代化征程中的新探索，避免宣传上的混乱。为凝聚改革共识，需要有正面的引导。此次党和国家机构改革，是中国现代化整个征程中的一个重要的环节，不是对过去改革开放总路线总目标的否定。

第六，应努力消除社会误解，特别要针对国际舆论中对改革的污名化对待，提出正面的解释。

总之，对改革的解读应该遵循这样的逻辑：伟大复兴和国家治理现代化是中国的总目标；为实现这一总目标，推进制度和机构的改革是必要的；这种制度和机构改革，既是治国理政的需要，更是推进综合改革的保障。要实现国家治理现代化，要完成国家治理的统一性，要克服国家治理的碎片化，要推进国家发展的均等化，要完成国家现代化改造，不依靠一种富有成效的权力和权威的制度安排作保障，任何人恐怕都很难胜任这一重大任务。

没有制度的保障，不可能完成上述任务。新一轮党和国家机构改革总目标的实现，需要政治核心力量的持续领导，需要党政同心的制度安排，需要破解权力碎片化的不足，需要弥补功能上的短板，需要调整治理结构和体系，需要保持足够的、适度的社会稳定。

在中国国家治理现代化综合改革的背景之下来看，我们需要完成国家治理现代化的政治改革，这种政治改革强调从严治党，提高执政党的领导力，加强党的集中统一管理。国家治理现代化的行政改革就是要理顺关系，调整结构功能，强化系统的协调性、协同性。国家治理现代化的经济改革更多地考虑消除经济风险，克服经济发展障碍，促进经济创新，推动形成新的经济增长动力。国家治理现代化的社会改革可能更多地强调促进公平，化解社会风险，提供各种社会保障。当然，国家治理现代化还要进行军事改革，要把军队打造成一个现代化的军队。中国国家治理现代化需要综合改革，这是一个长期的任务。机构改革仅仅是这个重大环节中的一部分。当然，要推进这样的宏大改革，维持社会政治秩序的适度稳定也是必要的。

如何评估这次党和国家机构的改革？第一，这是落实党的领导的制度安排。以前我们的提法是加强党的领导，但没有把党的领导制度化，现在试图要做到制度化，这是一个新探索。第二，这是面向国际化需求的安排，包括新设置国家移民管理局、国家国际发展合作署这样一些新的机构，主要是应对国际化的一些安排。第三，这是功能和结构优化的安排，体现为大环境、大资源、大文化这些大部门结构功能的调整。第四，这是政治的国家化安排，也就是政治任务国家化的安排，具体标志就是国家监察委员会的创立，实际上把反腐败这样执政党重要的任务和作用转化为国家战略的内容，变成了国家行为和国家战略，纪律检查的党务活动纳入国家合法性活动的范围之内。第五，一些执行特定任务的机构，比如临时性的机构，为执行某一个阶段性任务而成立的临时机构，被果断地终止。同时，应对新的形势发展设计了新的部门，包括新设立的退役军人事务部等。

还有一些问题需要关注。第一，机构频繁变动的问题。党的十八大以前就有机构改革，机构改革要从上到下完成调整，估计要四、五年时间。上一轮改革在地方上可能还没有调整到位，新一轮改革又来了。

第二，有些机构目前来看有创新，但是其功能职责到底怎么来划分，还需要考虑。特别是那些综合部门，它的综合性业务涉及到很多机构，原来可能是用成立一个委员会或者是一个办公室这样的高规格的协调性机构来处理，现在则把它设定为一个与其他部门平行的部委机构，比如应急管理部，它的协调性功能怎么实现，需要考虑。

后续的问题需要更多留意。国家发展需要综合改革，中国目前的机构改革实则是整个综合改革的一个重要环节；中国综合性改革要回归到党的十八届三中全会的设计上，党的十八届三中全会的基本精神是党内国内最大的共识。此外，基于行政区划的治理结构和政策的不适应问题，也应该逐渐纳入到改革的议题中拉来。国家治理现代化要求治理体系的协同性，为此，机构上做各种各样的分分合合的调整是必要的，但是，有些时候，行政区划特别是政策出台仍然以行政区划为基本单位这样的问题，在很大程度上阻碍了国家治理的协同性。另外，央地关系这种职责同构的问题如何破解？最后，百姓长期抱怨的事项的治理改革也需要尽快出台。百姓长期关注的问题，是与他们日常生活密切相关的利益所在。改革的最终目的是让人民有获得感，让人民对国家治理感到满意。机构做了调整和改革，那么，如何才能让百姓感觉到这些改革跟他们的切身利益相关？不解决这些切身利益问题，百姓会觉得机构的分分合合没有意义，与他们的生活无关。